孙事龙：拆迁人主体范围探讨
从法理上，主体是指享有权利并承担义务的一方当事人。哪些主体有权取得拆迁许可证而成为合法的拆迁人呢？一直以来没有一部法律、法规列举过，《国务院城市房屋拆迁管理条例》这部拆迁基本法第四条第二款规定：“本条例所称拆迁人，是指取得拆迁许可证的单位”。诠释该法条，含义有两层，其一拆迁人是单位，而不是个人；其二拆迁人必须是取得拆迁许可证单位。与1991年《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定的拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人相比，取消了个人作为拆迁人资格，并将建设单位修改为单位。
既然取得拆迁许可证的单位就是拆迁人，那么，什么样的单位可以申请拆迁许可证，如果无法作出肯定列举，能否采用排除法，即哪些单位不能作为拆迁人主体呢？《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。理由很简单，裁判员不得兼任运动员，否则，无法做到公正执法。由于条例对拆迁人“单位”不作具体界定，对拆迁管理单位是指狭义的建设行政主管部门还是广义的包括领导建设行政主管部门的同级人民政府以及代表政府行使管理或经营权的相关单位呢？无从答复。立法的不明导致实践中矛盾不断，笔者认为以下几个拆迁人资格应排除在外：
1、拆迁指挥部。很多地方成立了拆迁指挥部，有时具体到旧城改造指挥部，文明景区、文明城市综合治理工程指挥部，道路拓宽工程指挥部等，再由指挥部发布拆迁公告，签订拆迁补偿安置协议，申请拆迁行政裁决，乃至实施拆迁行政强制执行。这显然是不合法的，一是指挥部不是法律上单位，既不是行政单位，也不是企事业单位，一般是政府成立的拆迁领导班子或特定区域拆迁领导办公室，不独立承担民事、行政责任，二是指挥棒具有典型的拆迁主管部门色彩，其因政府意志而产生，代表政府行使拆迁指挥、监督、协调各项职权，甚至可操控包括建设部门在内政府各部门，哪个建设局长敢违抗政府命令。所幸的是很多法院针对指挥部充当拆迁人作了主体不合法认定。
2、土地储备中心。近几年，各地纷纷成立了土地储备中心。基本特点是：土地储备中心是市、县政府批准成立，性质为事业单位法人，职能：代表政府实施土地收购、储备和出让前期准备工作。中心都设立了征地拆迁、安置补偿类科室。由于是政府设立的土地储备中心，有关拆迁所需拆迁许可证等手续一应俱全，可谓想的到就能做得到，中心拆迁目的是把被拆迁人迁走，提供净地，高价出让给用地者，达到财政收入增加、城市面貌改观、个人得到实惠多重目地，却忽略最本质的一面，被拆迁人利益被宰割的血淋淋的，选择货币补偿买不起新房，选择房屋安置又只给卖不出去的偏远地带，导致社会矛盾加剧，有了中心失去民心。笔者曾看到郑州市某法院判决书认定土地储备中心作为拆迁人是合法的，理由是根据拆迁条例取得拆迁许可证的单位就是拆迁人，这种表面合乎逻辑却背离立法精神与判案法则，其一、土地储备中心虽然是个单位，代表的是政府利益，政府掌管着政策制订、执行、标准公布和争议的解决等职能，与被拆迁人非平等之间市场主体，让其入围拆迁人，无异于是狼进入羊群，还有什么被拆迁人利益保护可言；其二、土地储备中心本身就无建设项目，不该给其发放拆迁许可证。至于该中心提供净地出让给有建设项目的单位，是另一个法律关系，并不能延伸至土地储备中心可以代表项目建设单位取得拆迁许可证，最简单的一点，建设单位要花代价等价有偿拆迁，而土地储备中心高举政府旗帜，借公权强取豪夺，再倒卖出去，与从被拆迁人口袋里掏钱没什么两样；其三、土地储备中心资金存在问题。如苏州市土地储备中心是市政府直属参照公务员制管理的全额拨款事业单位，正处级建制，于是就涉及到该中心基于何理由用什么资金拆迁，权利义务怎么实现，能否独立承担责任，一切离不开政府。
