孙事龙：征收土地公告新解读

一、问题由来
    国土资源部《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）自2002年1月1日起施行，《国土资源部关于修改部分规章的决定》，已经2010年 11月29日国土资源部第6次部务会审议通过，发布之日即实施，将《征用土地公告办法》的名称修改为“征收土地公告办法”，条文里“征用”一词相应改为“征收”。通读全文，不难发现，核心内容是“两公告一登记”，即征收土地公告、征收土地补偿方案公告和征地补偿登记，并赋予关于征地补偿方案申请听证的权利。
    2010年6月26日，国土资发[2010]96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》发布，其中（十一）简化征地批后实施程序，原文：“为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。公告中群众再次提出意见的，要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行征地”。
     解读后发现，该《通知》把《征收土地公告办法》规定的两公告可以合并成一公告，前提是征地报批前履行了告知、确认、听证程序和登记程序，并拟订好征地补偿安置方案。
这种改变从优点看，简化了征地实施程序，有利于提高政府工作效率，也节约了时间，弊端是剥夺了被征地人部分权力，征地报批基本属于暗箱操作程序，农民很难参与，如果采取一公告，等于是把前面的批准结果告知，必须服从，造成对于征地批准文件不服的、对于补偿方案参与和不服救济权分别维权成为不现实。
二、揣摩缘由
    国土资源部之所以这样规定，以我之见，来源于国土资发 〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》其中的三、关于征地工作程序：
   一是告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
   二是确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。
   三是组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。
   国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》2004年出台后，各地仍然遵从《征收土地公告办法》征地。
三、我之建议
     国土资源部首先从立法层面做到统一，究竟是按照《征收土地公告办法》程序进行公告、登记，还是执行《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，虽然两者没有根本性冲突，毕竟涉及农地征收法律程序、农民怎么做、法律人士如何理解运用，规则统一性非常必要。
   无论是按照何种程序，地方政府只要真正落实，农民权力就能充分行使，最大可能公平、公正、公开，所谓的最新简化程序，其实前期工作涉及告知、调查确认、听证，等于是把基础工作做在征地报批前，最后把征地公告、补偿方案公告同步实施。与《征收土地公告办法》所强调的征地经过批准后，进行告知、登记、听证等程序。步骤一样，前后程序调整而已。
    强化征地批准机构监管，办案中我们发现，批准机关是根据地方政府报批材料进行文字审核批准，而征地形成过程材料时常做假或规避法律，如不提交反对者意见，听证召集的是听话的人走程序，把基本农田填写成耕地，把耕地填写成荒地等，这一切，没有监管，致使矛盾大量存在。