解读国有土地使用权出让合同示范文本
把握出让合同 规范出让行为
今年4月19日，国土资源部和国家工商行政管理总局联合发布了《国有土地使用权出让合同补充协议》（下称《出让合同补充协议》）示范文本，自7月1日起试行。结合国土资源部和国家工商行政管理总局2000年10月联合发布的《国有土地使用权出让合同》（下称2000年《出让合同》示范文本）一并解读，对于正确理解国有土地使用权出让合同的具体内容，规范签订国有土地出让合同，保护合同当事人的合法权益，规范土地出让行为，维护土地市场秩序，十分必要。
一、发布《出让合同补充协议》示范文本的必要性
合同是平等主体之间订立的民事权利义务关系的协议。在国有土地出让中，以合同形式明确作为出让方的市、县国有资源部门和作为受让方的土地使用者双方的权利义务关系，早在1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院55号令）中就有明确规定。之后出台的《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规，则对国有土地出让合同的签订主体及合同内容进行了更加明确具体的规定。制订全国统一的国有土地出让合同示范文本，既是落实土地相关法律法规的要求，也有利于出让方和受让方规范签订出让合同，减少可能发生的合同纠纷，保护合同当事人的合法权益。因此，自1994年以来，根据土地管理法律法规和政策规定，原国家土地管理局、国土资源部和国家工商行政管理总局先后联合发布过三个国有土地使用权出让合同示范文本。
一是1994年1月，原国家土地管理局、国家工商行政管理局根据国务院55号令和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》（国务院56号令），联合发布了《国有土地使用权出让合同》示范文本（简称1994年《出让合同》示范文本）。根据用地者和土地条件的不同，1994年《出让合同》示范文本将国有土地出让合同划分为宗地出让合同、成片开发土地出让合同、划拨土地使用权补办出让合同和外商投资划拨土地使用权合同四类。随着土地使用制度改革的深化和国有土地使用权出让实践的深入，尤其是《城市房地产管理法》的颁布实施，其他相关法律法规的出台和土地有偿使用制度的不断完善，1994《出让合同》示范文本中的有关条款与法律规定和国有土地使用权出让实践的不协调逐渐显露出来。表现在：外商投资企业用地缴纳场地使用费的方式已纳入土地租赁范围，可以通过租赁协议进行约定，不一定需要通过外商投资划拨土地使用权合同进行约定；《城市房地产管理法》规定，划拨土地使用权转让补办出让手续应由受让方直接办理出让手续，这与一般宗地出让的差异很小，不必再通过划拨土地使用权补办出让合同进行约定；成片开发土地的情况较少，且成片开发土地出让合同与宗地出让合同的区别主要是转让时对土地开发条件的要求略有不同，而转让条件可以在宗地出让合同中分列。1999年，《合同法》出台。国有土地出让合同作为平等主体之间订立土地使用权利义务关系的协议，也应遵循《合同法》的一般原理。因此，有必要对1994年《出让合同》示范文本进行修订完善，因将原来的四个合同文本加以合并、调整，形成一个通用的国有土地使用权出让合同示范文本。
二是2000年10月，国土资源部和国家工商行政管理总局依据《城市房地产管理法》、《合同法》，联合发布了《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601，简称2000年《出让合同》示范文本），于2000年10月31日执行， 1994年《出让合同》示范文本同时废止。在几年来的国有土地出让实践中，各地均依据2000《出让合同》示范文本签订国有土地出让合同，对保护双方合法土地权益，合理开发利用土地，促进土地市场规范发展，发挥了重要作用。
三是2006年4月，国土资源部和国家工商行政管理总局按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）的要求，联合发布了《国有土地使用权出让合同补充协议（试行）》示范文本，简称2006年《出让合同补充协议》示范文本）。2004年，国务院28号文件明确规定：“今后，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，对工业项目用地必须有投资强度和开发进度等控制性要求”。“要按照集约用地的原则,调整有关厂区绿化率的规定,不得圈占土地搞花园式工厂”。为贯彻落实国务院《决定》，进一步发挥政府运用经济、法律手段管理土地的水平和能力，防止囤积土地，提高土地利用效率，保证政府出让的国有土地能够及时转变成有效的开发利用，国土资源部在2000年《出让合同》示范文本的基础上，研究制订了《出让合同补充协议》示范文本，并与国家工商行政管理总局联合下发。
二、出让合同的法律依据和总体架构
1、法律依据。2000年《出让合同》示范文本第一条明确：出让当事人双方根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《合同法》和其他法律、行政法规、地方性法规，本着平等、自愿、有偿、诚实信用的原则，订立国有土地出让合同。也就是说，国有土地使用权出让合同作为体现出让行为民事性质的协议或契约，在订立时，不仅要以土地法律法规为法律依据，也要以《合同法》为法律依据。需要说明的是，2006年《出让合同补充协议》示范文本同样以上述法律法规为立法依据。
2、总体架构。2000年《出让合同》示范文本包括合同正文和附件《出让宗地界址图》两部分，正文部分包括总则、出让土地的交付与出让金的缴纳、土地开发建设与利用、土地使用权转让、出租、抵押、期限届满、不可抗力、违约责任、通知和说明、适用法律及争议解决、附则等十章四十五条，对国有土地使用权出让方和受让方的土地权利义务进行了全面、系统、具体的约定。
2006年《出让合同补充协议》示范文本共16条，对出让用地项目的竣工时间、投资总额、投资强度、宗地容积率、建筑系数、工业项目用地中非生产性设施用地比例、闲置土地认定、终止履行合同、改变合同约定的用地条件等合同条件及违约责任进行了明确约定。
三、出让合同示范文本的适用
按照国土资源部和国家工商行政管理总局的通知要求，2000年的《出让合同》示范文本自同年10月31日开始启用，2006年《出让合同补充协议》自2006年7月1日起试行。因此，凡在今年7月1日后签订国有土地出让合同的，出让方与受让方必须依据上述两个示范文本的要求，同时签订《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让合同补充协议》两份合同，这两份合同都是国有土地使用权出让的主合同，具有同等效力，缺一不可。同时，根据《出让合同补充协议》示范文本的试行情况，国土资源部和国家工商行政管理总局将适时对2000年《出让合同》示范文本和2006年《出让合同补充协议》示范文本的相关内容再次进行修订整合，形成全国统一的国有土地出让合同示范文本。
四、对2000年《出让合同》示范文本主要内容的理解
（一）关于出让土地交付的约定。出让土地的交付实际上是双方当事人关于合同标的的约定，关系重大，必须准确严密，没有歧义。2000年《出让合同》示范文本规定了四条，分别明确了出让宗地位置、面积、用途、交付土地的时间、应具备的土地条件和土地使用年期。其中第四条规定了出让宗地的用途，并规定土地用途应按《城镇地籍调查规程》规定的土地二级分类填写，属于综合用地的，应注明各类具体用途及其所占的面积比例。第五条规定了出让人将出让宗地交付给受让人的日期和交付土地时应达到的土地条件，其中，土地条件按照双方实际约定选择和填写。属于原划拨土地使用权补办出让手续的，选择第三款；属于待开发建设的用地，应根据出让人承诺交地时的土地开发程度选择第一款或第二款，出让人承诺交付土地时完成拆迁和场地平整的，选择第一款，未完成拆迁和场地平整的，选择第二款，并注明地上待拆迁的建筑物和其他地上物面积等状况。基础设施条件按双方约定填写“七通”、“三通”等，并具体说明基础设施内容，如“通路、通电、通水”等。
（二）关于土地使用权出让年限的约定。土地使用权出让的年限到底从何时起算，是一个重要的问题。土地属于不动产，土地使用权属于一种物权，1994年《出让合同》示范文规定土地出让年限“自领取该宗地的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算”，混淆了土地起始使用日期和取得土地使用权的日期这两个概念。实际上，自出让方将土地交付给受让方，受让方已开始实际占有、使用该土地，但受让方自交清土地出让金、办理土地登记、领取《国有土地使用证》之日起方取得法定土地使用权。针对1994年《出让合同》示范文本的规定容易产生受让方故意不领取或若干年后再领取土地使用证，无形中延长了实际土地使用年期的问题，2000年《出让合同》示范文本中明确规定：土地使用年期自出让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自合同签订之日起算。
（三）关于土地出让金缴纳的约定。出让金的缴纳是出让合同履行的关键，1994年《出让合同》示范文 本土地出让金“必须在出让合同签订后60日内付清”的规定与《城市房地产管理法》有关规定不一致，在土地出让的实践中也较难落实；以现金或现金支票支付定金的规定与国家现金管理的有关规定不符；外币支付的规定与现行外汇管理规定不一致。因此，2000年《出让合同》示范文本中对此进行了重要调整，规定土地出让金的支付方式和期限由当事人双方约定，双方约定土地使用权出让金一次性付清的，选择第一款，分期支付的，选择第二款，分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，明确应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。同时，2000年《出让合同》示范文本中删除了乙方向甲方支付土地使用费、土地增值税和国家有关土地的费（税）的条款。这是因为，土地税的征收主体是税务机关，而甲方是土地行政管理机关，乙方向甲方缴纳税款与课税主体不符；同时，纳税是国家法律规定的强制性法律义务，无论合同是否约定，乙方都有缴纳的义务；另外，土地使用费和土地使用权出让金实质上属于同一概念，不应并存。
（四）关于土地登记与国有土地使用证。2000年《出让合同》示范文本第十五条在规定受让人申请办理土地登记义务的同时，规定了出让人按时为其办理土地登记的责任。即“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，颁发《国有土地使用证》。”
（五）关于提前收回土地使用权。2000年《出让合同》示范文本对土地使用期间城市规划的调整和提前收回土地使用权进行明确约定：政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。
（六）关于土地使用年期届满的处理和违约责任的约定。1994年《出让合同》示范文本根据国务院55号令的有关规定明确：“出让年限届满，出让方有权无偿收回土地使用权，地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”，该规定未考虑收回土地使用权时受让方的房屋所有权。而《城市房地产管理法》取消了“地上建筑物及附着物所有权也由出让方无偿取得”的规定，因此，2000年《出让合同》示范文本对土地使用期限届满申请续期的程序、要求进行了规定，并区分受让方申请续期和不申请续期两种情况，对土地使用权和地上建筑物及其附着物的处理进行了明确。规定：“ 土地出让期限届满，受让人没有提出续期申请或者虽申请续期但依照本合同第二十五条规定未获批准的，受让人应当交回《国有土地使用证》，出让人代表国家收回土地使用权,并依照规定办理土地使用权注销登记。”；“土地出让期限届满，受让人未申请续期的，本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去正常使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整。”；“土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第二十五条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物、其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿。”
五、对2006年《出让合同补充协议》示范文本主要内容的理解
（一）关于建设项目开竣工时间的约定。2000年《出让合同》示范文本中约定了建设项目的动工开发时间，但没有约定竣工时间。为了保证用地者及时开发利用土地，防止囤积土地，2006《出让合同补充协议》第一条对建设项目的竣工时间进行了约定，明确“受让人除按照《出让合同》约定日期动工建设外，还要明确同意在 年 月 日前完成项目施工建设，并申请竣工验收。”并在第十条约定，受让人未能按合同约定日期完成项目建设并申请竣工验收的，要承担违约责任，支付违约金。这一规定主要是为解决一些项目长期建设而不竣工问题，防止开发商长期大量囤积土地，保证政府供应的土地得到及时有效的开发利用。
同时，考虑到建设项目因不可预见因素不能按期开工建设的情况，2006年《出让合同补充协议》示范文本规定：“受让人可按照《出让合同》第十三条第二款约定提出延建申请，并经出让人同意延建的，其项目竣工和申请竣工验收日期可按同意延建的时间相应顺延。”
（二）关于投资总额和容积率的约定
2006 年《出让合同补充协议》示范文本第二、三条明确约定了受让宗地的投资总额、单位用地面积投资强度、容积率和建筑系数等指标。受让人不能满足双方约定的指标要求的，属于违约。同时，在第十一、十二、十三条，则相应明确了违约方要支付违约金等责任。这些条款的设定主要是为了提高建设项目用地的投资强度，降低项目对土地资源的消耗量，促进节约集约用地，提高土地利用效率。
（三）关于工业建设项目的特别约定。2006年《出让合同补充协议》第四条规定：属于工业建设项目的，受让宗地中用于企业内部行政办公及生活服务设施的用地不超过受让宗地面积的 %一定比例，受让人不得在受让宗地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性设施。对违反上述约定的行为，第十四条明确了应承担的违约责任，即：受让人应当向出让人支付违约金，并自行拆除相应的绿化和建筑设施。这些规定的主要目的是防止圈占土地搞花园式工厂，提高工业用地利用强度，集约利用工业用地。
（四）关于闲置土地的规定。2006年《出让合同补充协议》示范文本第五、六条约定了闲置土地的处置办法。这是为了及时开发利用土地，防止闲置浪费土地。《城市房地产法》、国土资源部《闲置土地处置办法》等法律法规规定对闲置土地处置已进行了规定。《出让合同补充协议》第五、六条又作了进一步约定：受让人按照合同约定日期动工建设，但已开发建设面积占建设总面积比例不足三分之一或已投资额占总投资额不足25％，且未经批准中止开发建设连续满一年的，也视为土地闲置，出让人有权向受让人征收土地闲置费。这一约定约束了项目停工形成实际闲置问题。
（五）关于终止项目建设和减少投资规模的约定。对于受让人在开发利用土地过程中，因自身原因终止该项目投资建设或减少项目投资规模，申请终止履行出让合同或变更出让合同的不同情况，《出让合同补充协议》第七条、第八条对退还全部或部分土地使用权出让金、收回土地使用权、扣除定金、征收土地等事项进行了明确约定。目的是及时调整土地利用，充分利用土地，
（六）关于改变土地使用条件的约定。为规范严格合同履行，维护城市规划的权威性和严肃性，防止受让方随意改变用地条件，规避招标拍卖挂牌出让，《出让合同补充协议》第十五条规定了在出让期限内,受让人要求改变《出让合同》规定的土地用途等土地使用条件的两种处理方式，一是由出让人收回该宗地的土地使用权后，依法重新出让，二是依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。
（作者：国土资源部土地利用司 岳晓武 雷爱先）
