长沙市法院涉征拆行政案件调研报告
湖南省长沙市法院涉征拆行政案件
专项调研报告
湖南省长沙市中级人民法院
城市房屋征收和农村征地拆迁工作，事关全市发展稳定大局，事关人民群众切身利益。2月27日全市征拆工作会议召开后，中院党组高度重视，迅即召开全市法院工作会议，专题研究部署今年全市法院征拆审判工作，明确提出：要认真贯彻市委经济工作会议和全市征拆工作会议精神，突出把握好“稳中求进”的工作总基调，在“总结经验、克服困难、依法履职、积极作为”的总体思路下有序推进征拆工作，特别是要主动支持配合各区、县（市）政府工作，全力确保实现今年上半年国有土地上在拆项目扫尾工作全面完成，年底以前集体土地上的老项目拆迁扫尾工作全面完成。为认真落实中院党组提出的工作要求，3月8日至15日，长沙中院邀请高院有关同志先后到内五区法院和先导区等地进行专项调研，邀请各区分管拆迁工作的副区长、政法委书记、法院院长、征收庭（非诉局）和行政庭庭长以及征收办、征地办、法制办的负责同志参与调研、座谈，摸清扫尾案件底数，掌握第一手资料，对带有普遍性的法律问题反复讨论研究，形成本调研报告。
一、全市法院涉征拆案件审理概况
2011年，《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施后，全市法院紧紧围绕“为大局服务，为人民司法”的工作主题，在市委的正确领导和市政府的有力支持下，发扬“敢为人先”的长沙精神，根据“三审合一、审执联动”的原则，于去年9月率先成立了全国首家专司审理征拆案件的综合审判庭（即土地房屋征收审判庭加挂非诉行政案件执行局的牌子），严格落实《新条例》，加强对征收、补偿决定的法律审查，兼顾被征收人合法权益保护与推进省市重点工程、城镇化建设的客观需要，重视风险评估预测，稳妥实施强制措施，最大限度地减少不和谐因素，共审结拆迁类行政案件462件，民事案件1386件，审查行政机关申请强拆案件680件，经法院促成自行履行外，实际司法强拆137件，出动司法警察8872人次，强拆面积近6万平方米，无一引发极端事件，为我市经济社会发展提供了有力的司法保障。今年以来截至3月27日，全市法院认真落实全市征拆工作会议精神，服务大局，攻坚克难，共依法组织司法强拆31件，化解了一批涉重点工程项目积案和难案。
3月8日至15日专项调研期间，我们就征拆项目扫尾工作涉及的诉讼案件和有可能进入司法程序的案件进行了一次彻底摸排，建立了相应的台账，并实行动态跟踪管理（详见表1）。遗留扫尾案件总量虽不多，但绝大部分在程序方面存在问题，有的形式上虽然合法，但存在明显不合理的情形，有的甚至是难以回避、不容回避的“硬伤”，处理难度大，办案风险大。对此，我们建议对相关案件分情况处理：三级法院能够统一认识、群策群力予以化解的，就地消化；不能形成一致意见的纯业务问题，尽快提请审委会讨论研究；对于一些超出法律业务层面的突出问题、政策性问题和个案问题，将会同相关部门共同向市委、市政府汇报，研究对策，寻找出路。
表1：中院和内五区法院涉征拆项目扫尾案件情况表
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已经进入司法程序的案件情况
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可能进入司法程序的案件情况
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诉讼案件
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非诉执行案件
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执行案件
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中院
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21件（其中火车北站张咏娇一案先予执行问题需请市政府出面协调）
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各基层法院在审的征拆案件基本上都会进入二审
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芙蓉区
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3件
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10件（其中师海文户一案存在司法强拆的法律障碍，需三级法院会同芙蓉区委、区政府会商）
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2件
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8件
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天心区
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9件
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11件
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4件
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岳麓区
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2件
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49件
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12件
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5大片区约有1128户（遗留问题量大、难度大、风险大）
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开福区
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3件
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20件
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4件
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雨花区
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8件
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7件（其中川河路及浏阳河大堤改造项目6案涉及以市长办公会议纪要确定未办产权登记建筑合法产权面积问题，需专题向市政府汇报）
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12件
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二、当前涉征拆行政案件的主要特点
1．群体性诉讼趋势已经呈现
近年来，长沙城市建设的力度空前，拆迁规模亦是前所未有的，多个区域的拆迁工作同时展开，2009年以来，出现了以拆迁片为地域划分，多人同时或短时间内集中立案的趋势，主要以滨江新城片区、窑坡山片区、梅溪湖片区、南湖片区等被拆迁户为代表。同时由于上述区域内仍有部分被拆迁户滞留，且为数不少，因此，法院在处理上述区域的拆迁类案件时，案件的处理工作受到社会的关注度较高。
2．被征收拆迁人的诉讼能力提高
随着群体性诉讼的出现，被征收拆迁人通过雇请异地知名律师代理案件（据了解，目前全市两级法院涉征拆行政案件的诉讼代理业务绝大部分由北京、杭州等地律师包揽）、旁听案件审理、搜集相关报道、建立QQ群相互串联、介绍经验等方式，大大提高了原告方的维权意识、法律意识以及诉讼能力。特别是形成了以数个代理人为首的多个诉讼群体，他们往往集中立案，采用统一的起诉状格式、证据内容及质辩意见，诉讼重点主要围绕评估问题，特别注重从被告履行程序的各个方面寻找突破口。
3．被征收拆迁人的诉讼目的已经发生变化
经过近几年的城市建设，被征收拆迁人已经积累了相当丰富的拆迁经验，进而形成了独特的“拆迁理念”，如：“会哭的孩子有奶吃、后走的一定比先走的拿的多、小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决……”在此“理念”的指导下，在“个别钉子户成功事迹”的鼓舞下，以往被征收拆迁人起诉行政决定，目的是为了解决其拆迁安置补偿问题。但随着群体性诉讼的出现，原告方的诉讼目的已经倾向于拖延时间，进而向法院、政府、拆迁人施加压力，以获得更大的安置补偿利益，具体表现为：案件起诉后，原告无正当理由故意拖延开庭时间、迟延举证、拒签收法律文书等；在起诉对其权利义务产生实际影响的行政行为的同时或者之后，又对征收过程中的若干个前置程序提起诉讼，耗费司法资源，拖延审执时间；大量非案件当事人的被拆迁入打着司法公开的旗号旁听案件审理（如中院开庭动辄会有五六十人参与旁听，向法官施加压力，必须配备法警值庭维持庭审秩序），在庭审中起哄、提出回避、中止审理案件等要求，休庭时及庭审结束后向法官扬言要走极端、要去上访；私下雇请媒体记者采取非正常手段干扰案件审理（如未经法庭许可偷拍偷录庭审情况、通过微博、微信等新媒介干扰庭审等等）；同时对法院组织的协调工作消极应对、协调过程中漫天要价。以上各种新情况导致涉征拆行政案件审理周期拖长，法定审限内结案率明显下滑，案件协调难度加大。
4．集体土地征地拆迁案件呈现三大特点
(1)涉征拆行政审判职能发挥存在局限性。目前以审理拆迁裁决为主要诉讼救济途径的司法审查方式在一定程度上难以充分满足被拆迁人的司法需求。首先，如果作为征地拆迁根源的征地批复、建设用地规划许可、拆迁许可等拆迁前置审批文件存在合法性问题，法院仅针对拆迁裁决合法性的审查难以解决实质问题；其次，即使拆迁裁决经法院审查违法，也有可能无法充分保障被拆迁入的合法权益。因为在审理拆迁裁决案件的过程中，法院能够进行实质审查并作为裁判依据的内容主要包括作为裁决依据的评估报告的合法性问题、裁决适用法律问题以及裁决程序问题，即便能够认定上述内容违法并判决撤销被诉裁决，行政机关重新作出的裁决也只是在法律层面弥补不足，鲜有对裁决确定的被拆迁人的安置补偿利益作出重大调整者，这也是被拆迁人即便胜诉也要坚持上诉、申诉乃至上访的主要原因之一。最后，如果赋予被拆迁人对拆迁前置审批文件广泛的诉权，又难以避免被拆迁人为获取更高的个人安置补偿利益，滥用诉权，反复诉讼，耗费大量诉讼成本，使法院不堪重负，进而影响国家建设的长远规划与项目工程的进度。因此，如何通过行政诉讼充分保障被拆迁人在集体土地征地拆迁过程中的合法权益与如何有效防止被拆迁人滥用诉权这一结构性矛盾真实反映了法院在审理集体土地征地拆迁行政案件过程中司法审查功能发挥的限度。
(2)有关征地拆迁的法律规范尚不十分健全。主要表现为：①作为集体土地征收前提条件的“公共利益”界定不明。实践中，由于国家对土地一级市场的垄断，任何建设项目需要使用集体土地，均需经过土地征收程序，远远超过了公共利益的范畴，与征地的法律前提相悖。此外，公共利益应如何具体界定，在现行立法中亦无明确具体规定，征地拆迁项目大都以公益为名，导致征地审批的随意性较大。②征地拆迁缺乏明确、合理的补偿安置标准。一些地区的宅基地区位补偿价仍旧沿用数年前公布的标准，与当前当地普通商品住宅均价相去较远，以此标准进行评估、裁决，难以保障被拆迁人合法权益。③征地拆迁程序不规范。一些项目中，被征地农民在征地过程中的程序参与权利未得到充分保障，无法参与到应否征地的决定程序中，对于补偿安置方案的听取意见程序有时也流于形式，导致行政机关征地拆迁行为缺乏基本的正当程序的制约，自由裁量余地过大，也导致法院的司法审查缺少征地拆迁程序方面的规范作为裁判依据。
(3)地方政府征地行为还存在不够规范的情形。自九十年代中期“分税制”改革以来，中央政府财政的集权化给地方政府收入带来了一种“挤压”效应，客观上促使地方政府通过大规模征用、开发农村集体土地来推动城市化进程，从土地开发转让过程中增加地方财政收入。与此同时，外在制约相对不足，可能会诱使一些地方政府偏离法律授予土地征收权的目的，将保障公益、服务民众、促进发展的职能转化为为增加地方财政收入、谋求政绩的行为。而就行政审判而言，虽然能够从权力制衡的角度对地方政府不规范的征地拆迁行为起到一定的约束作用，但我国行政诉讼所面临的司法环境还有待进一步改善，特别是基层法院对当地政府的监督也可能存在力度不够的情形。这在一定程度上导致了失地农民、被拆迁人对涉征拆行政审判的不满，群体诉、闹诉、涉诉信访时有发生。
5．司法强拆面临巨大困难和挑战
(l)对抗执行程度升级，强攻难度日益增加。去年9月，最高法院发布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，强调“各级法院必须慎用强制手段，凡在执行过程中遇到当事人以自杀相威胁等极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的，一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全”。最高法院紧急通知下达后，成为一些拆迁户对抗法院执行的“尚方宝剑”，动辄以死相抗，使得法院执行陷入进退两难的窘迫困境。一方面，当前分布于全市各大片区的拆迁均已进入扫尾阶段，—些国家、省市重点工程项目亟待落地开工，市委、市政府再三要求法院推进司法强拆，攻坚克难，对严重影响项目建设的“重点户”尽快拆除。因此，对拆迁难案的重点攻关和强制执行成为全市法院当前工作的重中之重，必须不断向前推进。另一方面，最高法院的紧急通知全市法院必须严格遵行，在强制攻坚中，少数案件的当事人森严壁垒，拼死抵制，法院的强制行动被迫中止。新《条例》实施一年多来，征迁户对于法院的执行手段，执行时机都掌握的较清楚，因执行内容的特定性，执行对象的普遍性导致法院无法突破现有的执行手段，执行方法极其有限。征迁户往往抓住法院执行工作的特点，采取被动的对抗方式，利用法院执行的空档，不规律的外出活动，采取暴力或以暴力相威胁的方式妨碍执行。例如岳麓区法院受理执行的洋湖垸片区靳江河的拆迁户陈家两姐妹，采用闭门坚守、外围放哨、支援补给的方式对抗执行，并在家中准备了大量汽油等易燃易爆危险品，一旦法院工作人员到其楼下喊话或送达文书，外围人员立即发出信号，房内人员各司其职，有人上房顶，有人搬液化气罐，有人破口大骂，在此情况下，法院采取多次行动均被迫中止。
(2)案件执行手段有限，突破难案方法不多。法院在执行拆迁案件时往往通过做工作让被执行人主动腾房或强制拆除。但根据近两年执行数据的统计来看，进入执行阶段的拆迁案件中当事入主动腾房的很少，多数执行案件均需要采取强制拆迁行动才能保证执行的顺利进行。而在强制行动中为确保当事人的人身、财产安全和执法安全，全市法院往往采取的是“控制人员、人房分离、确保安全”的执行措施，也就是先控制被执行人，使其不能在强拆现场阻碍执行，然后迅速在执行现场实施警戒，在确保安全的情况下迅速腾空房屋，强制拆除。但这种方式针对的只能是那些可能出门、会出门的征迁户，而且必须在前期对被执行人基本情况及生活规律进行大量调查，掌握其基本的出行规律，然后，法院再根据此规律对被执行人进行布点、守候等，耗费了大量的人力、物力。而对于闭门不出，坚守房内对抗执行的征迁户，这种强攻的手段基本不可行。另外征迁户之间已形成联盟，被征迁房屋外经常聚集众多拆迁户，虽不会与法院发生正面冲突，但这些围观群众对被执行对象进行物质上的补给和精神上的鼓动，掩护和支持房内的当事人对抗拆迁执行，法院安全进入拆迁房内的办法不多，无法评估房内的风险情况，不敢贸然采取强制行动，众多征迁户纷纷仿效，严重影响了执行攻坚的进度。在调研过程中，许多从事一线强拆工作的法官无不心酸地感慨道：“新形势下实施强拆必须要有‘特工的素质，特务的手段’，单靠法院一己之力难以承受如此重压”。
(3)舆论氛围和司法环境不佳。新《条例》是一部倾向于维护被拆迁人合法利益的新政策，全国自上而下舆论氛围“一边倒”的趋势不断加剧，只要提及拆迁或者强拆，就是简单地认为政府与民争利，黑恶势力横行，暴力欺压百姓，而政府改善旧城环境，拆迁致富于民，关怀贫困群众等方面的正面报道少之又少，尤其是对一些人利用网络媒体散布虚假事实的现象，或消极回避，或听之任之，未能有效教育群众、引导舆论，极不利于征拆审判和司法强拆工作的开展。
三、当前涉征拆行政案件存在的突出法律问题
1．“连环诉讼”的立案、审理问题
征拆行政案件中经常出现行政相对人同时、分别起诉征地所涉及的批准、公告、补偿、裁决、强拆及相关房屋拆迁等不同环节的行政行为，从而形成“连环诉讼”，越来越多的当事人利用这一规则故意拖延案件审理周期，使得对其权利义务产生实际影响的最直接行政行为的案件不得不中止审理，难以进入执行。例如岳麓区法院受理的张岳云不服国土局对其下达的限期腾地决定书一案，在该案审理过程中，张岳云还先后就国土部门发布的安置补偿方案征求意见公告、安置补偿方案实施公告等前置行为分别向岳麓法院提起行政诉讼，随后又就土地征收公告向中院提起行政诉讼。这种情况导致行政机关作出的征收决定或腾地决定迟迟不能进入执行程序，也造成行政资源和司法资源的严重浪费。
2．行政决定确定的拆迁安置方案与实际情况不符
司法实践中发现，行政机关作出的个别决定貌似合法，但却明显不合理。例如在张某诉区政府房屋征收补偿决定一案中，征收决定确定的补偿款数额不足30万元，后经法院和政府的共同努力，最终，张某与拆迁人所达成协议中的补偿款总额在90万元左右。征收决定确定补偿安置方案与最终拆迁人与被拆迁入实际达成的补偿安置协议存在巨大差距，这一方面有损行政机关所作决定的严肃性，同时也容易使其他被拆迁人产生漫天要价的想法。个别项目的《房屋拆迁许可证》经多次延期，而行政机关作出决定仍用原始的评估结果来计算被拆迁房屋的货币安置补偿款或用于结算产权调换的差价，由此必然激化社会矛盾，引起行政争议。
3．评估报告存在的系列问题
评估报告是行政机关作出征收补偿决定最主要的依据，实务中，其主要存在以下几方面的问题：
(1)评估时点与拆迁许可证的颁发时间不一致。
(2)评估报告有效期的认定问题。
由于法律未规定评估报告的有效期，实践中评估公司对评估报告有效期的表述不一致，主要有以下两种：一种将评估报告的有效期表述为与拆迁许可证的期限一致，此情形下，对评估报告的有效期是否包括拆迁许可证续证的期限尚有争议，但被告作出征收补偿决定时，直接按照评估报告的有效期包括拆迁许可证续证的期限进行处理，该做法缺乏依据。另一种为评估报告明确限定了有效期（一年或两年），若被告作出决定时评估报告已经超过有效期，评估公司一般都出具更正有效期声明来延长评估报告的有效期，被告在作出决定时认可了该声明的效力，但该声明是否有效目前还不能确定。
(3)在被拆迁人死亡的情况下，评估公司出具的评估报告仍将其确定为被拆迁人欠妥，已死亡的被拆迁人无法对评估报告申请复核或专家鉴定，评估报告也无法送达至被拆迁入。
4．履行程序不当的问题
(1)在被拆迁人对评估报告有异议的情况下，行政机关未对评估报告进行专家鉴定。
根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决规程》第十条第（四）项的规定，“当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专家评估委员会进行鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专家评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的评估结果为决定依据”。实践中，部分案件的当事人在裁决过程中明确提出对评估报告的异议，甚至提交了书面的异议申请，但行政机关并未依法处理，而径行作出行政决定，导致行政程序存有瑕疵。
(2)拆迁补偿安置方式的选择问题。
根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条的规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除特殊情形外，被拆迁入可以选择拆迁补偿方式。国务院590号令也明确提出了要依法保护被征收人选择权，中院审委会也于2011年3月制定了《长沙中院关于办理新旧条例过渡时期国有土地上房屋征收与补偿行政案件若干问题的意见》，明确要求“各区政府按照长政发[2009] 21号文件的规定未给予被征收人货币补偿或者房屋产权调换的选择权的，法院审查时，应当依照新条例第21条的规定，给予其选择权”，但审判实践中发现，仍有不少案件在征收拆迁协商阶段及作出行政决定程序中未告知被征收入有补偿方式选择权，被告直接裁决征收人给予被征收人货币补偿，剥夺了被征收人的补偿方式选择权。该问题一再为被征收人和有关媒体所抨击，牵涉面广，影响程度深，从性质上讲属于“硬伤”，不容回避。
5．行政文书送达问题
全市法院在对涉征拆非诉执行案件进行审查的过程中，发现行政文书送达中存在以下三方面问题，导致被执行人否认行政文书的送达事实，影响对行政行为的程序合法性进行审查：一是行政机关对能够直接送达的行政文书采用了邮寄送达。一些非诉执行案件中，被执行人的住所较远，行政机关在能够直接送达行政文书的情况下却采用邮寄送达方式，虽然经邮局查询证实行政文书已经签收，可能会由于邮递人员疏于核实身份发生非本人签收的现象，法官与被执行人进行审查谈话时被执行人否认签收事实；二是行政文书留置送达和公告送达方式适用条件不严格、不规范，有滥用之嫌，以致被执行人在审查过程中以送达不合法为由进行抗辩；三是邮寄送达欠缺送达回执辅助证明签收事实。部分非诉执行案件中的行政机关对行政文书进行邮局投递后，却欠缺送达回执辅助证明被申请执行人签收情况，法官在非诉执行案件的审查过程中，被执行人常以没有送达回证否认送达情况。
6．适用法律不当的问题
涉房屋拆迁行政裁决案件的法律适用问题主要体现在涉集体土地的行政拆迁案件上。
(1)关于补偿标准的适用问题。全市法院审理的部分涉集体土地房屋拆迁行政案件存在集体土地征收在先，征地时未进行补偿，拆迁工作启动早、实施时间长，两年甚至更长时间后才实施拆迁。此种情况下，根据最高法院201 1年9月5日下发的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，行政机关在作出决定时应当参照执行国有土地上房屋征收补偿标准。而实践中行政机关往往适用农村集体土地征收补偿标准，是被拆迁入不服决定的重要理由之一。
(2)关于签订《征收补偿安置协议》的性质认定问题。除市政府5号令明确规定必须签订《征收补偿安置协议》外，60号令和103号令均未对此作出规定，而被拆迁人往往要求签订安置补偿协议。但问题是，法律、法规对此没有规定，作为征地一方应由谁来签订？征地拆迁事务所是否具备签约的资格？如果被拆迁入不按协议约定腾地，是通过民事诉讼程序先予执行还是通过行政程序限期腾地？司法实践中还出现了以《告知书》形式替代《协议》的情况，对其性质如何认定一直存有争议。
(3)关于集体土地办理了国有土地使用证的问题。原望城县办理了一批国有土地使用证，绝大部分没有审批资料，市国土局依据市政府1994年23号令也为部分企业办理了国有土地使用证。现因征地拆迁工作的推进，上述问题逐渐暴露出来，撤证问题由此引发，应当适用什么程序来完成征地拆迁存在较大分歧。中院最近以判决形式撤销了两案的国有土地使用证，案件现已上诉至省高院。
(4)关于公告在前、批准文件在后的问题。由于国家、省市重点工程建设需要，某些项目存在“先上车，后买票”的情形，即在未收到国务院或者省政府《农用地转用、土地征收审批单》之前，就已发布了征收土地方案公告。此类问题较为突出。
(5)关于征地公告到村还是到组的问题。实践中，我们发现行政机关对于征地过程中“四公告”的张贴范围存在差异，有的只将相关公告张贴至村（社区）一级，有的则延伸至村民小组张贴公告，做法不一。有的当事人往往依据《长沙市征地补偿安置条例》第六、八、十二、十三条规定“征收集体所有的土地，预征地公告、征地公告、征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告均应在被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组予以公告”，主张仅公告至村（社区）一级的行为不合法。这一问题在相关诉讼中反复被提及，困扰司法审判。
7．关于涉征拆行政相对人起诉省政府案件的受理问题此类案件一直困扰中院，具体表现在：一方面，“法治湖南”、“法治长沙”目标的提出，要求依法行政，人民法院依法履行监督职能，同时，最高法院和相关法律文件也明确规定要依法保护行政相对人的诉权，只要符合行政诉讼法的受案条件，就应当依法立案；另一方面，由于涉省政府和市政府征拆案件具有重大影响和高度敏感性，加之最高法院密传规定了几类特殊案件不能受理，亦不能下书面裁定，故中院对此采取严格审查、谨慎受理的原则特别是起诉省政府的案件，只有在省政府法制办请示省政府主要领导同意立案的情况下，才予立案受理，当事人对此意见很大，法院只能作协调工作，不能贸然立案，也不敢轻易下不予受理的书面裁定。据初步统计，2004年至今有97件起诉省政府的行政案件未予立案。
四、解决问题的建议和对策
1．统一思想认识，打造工作合力。新《条例》实施后，司法强拆取代行政强拆，全市法院在市委的领导和市政府的支持下，迎难而上，积极探索，摸索出一条符合长沙实际情况的司法强拆路径，即”党委领导、政府主持、法院主导、部门配合、属地善后”的司法强拆工作机制，取得了不俗的司法业绩。我们认为应当继续坚持，并从以下几个方面不断加以完善：第一，建议在市级层面成立由市委主要领导挂帅的司法强拆工作领导小组，发挥统筹和协调作用，尽力缩小征收行为与司法要求之间的差距以及司法强拆模式与实际运作之间的差距，引导和规范涉征拆纠纷有序进入司法程序；第二，基层街道、乡镇（场）与国土、房产、规划、城管、公安、财政、劳动、监察等有关部门要进一步建立与法院依法拆迁工作的联动机制，各司其职，各负其责，密切配合，步调一致，形成合力，充分发挥拆迁工作中第一道、第二道防线的作用，为法院依法办案、促进和谐拆迁创造良好外部环境，防止过度依赖司法强拆的苗头出现；第三，在不断完善现有司法强拆工作模式的前提下，积极探索最高法院倡导的“裁执分离”模式，学习借鉴上海等地法院业已成型的“裁执分离”模式，待条件成熟时，报请省高院和市委同意选择1-2家基层法院进行试点，探索由法院裁决，行政机关组织实施，法院对实施行为予以监督，行政机关超越裁决违法拆迁，被征收入可向法院起诉寻求救济的司法强拆工作新机制；第四，进一步充实全市法院特别是基层法院办案力量，增加涉征拆案件办案人员编制，缓解“案多人少”这一突出矛盾，加强物质经费保障，强化正面激励措施，建议为基层一线从事强拆工作的法官和其他工作人员购买大额人身意外保险，提高全市法院司法强拆整体水平；第五，由于征拆工作进入扫尾阶段，且均系难啃的骨头，故行政机关和拆迁服务机构工作人员不同程度地存在拆迁疲劳感和厌倦感，如审查内容不细、履行程序不严谨、工作方法简单、服务态度差等问题。对于实践中一些拆迁工作人员工作流于形式，不愿与被拆迁人沟通、谈心，工作方法简单粗暴，造成拆迁矛盾激化的，应当明确职责，由政府对拆迁过程中不负责任的做法和人员依法追究其责任；第六，建议市委宣传部门加大对新闻媒体报道征拆工作的管理力度，加强正面舆论引导，防控负面舆情，制定应急预案，营造良好的舆论氛围，特别是要对极少数不讲政治、不讲大局、违反职业道德操守的新闻媒体及其从业人员加大处罚力度，为法院征拆审判和司法强拆工作减压。
2．回应群众诉求，强化执行协调。司法实践中，有一些低收入的被征收人，不论是货币补偿还是产权调换，凭他们的经济能力均无法购买新房和支付较高的房租，窘迫的生存境地逼其走上抵制征迁的道路。针对这些特殊群体，我们建议：要建立健全“困难征迁户专项救助资金”机制，即在不突破现有补偿政策、避免前后标准不一致的前提下，给予法院一定数量可支配的司法救助专项基金用于个案的灵活处理，例如以“物价补贴”、“困难补助”等名义根据个案不同情况实施救助和利益平衡，尽可能多给予困难当事人以相应的“法度之外，情理之中”的经济帮助，直接解决困难家庭的具体问题，尽力消除因补偿标准引起的合法但不合情理的矛盾，以切实提高签约征迁率。同时加强征迁双方的联系沟通，尽可能满足被征收人的合理诉求，促进和谐征迁，尽量减少司法强拆。岳麓区法院在此方面取得的经验值得在全市法院范围内推广和应用。
3．强化联动善后，缓和征拆矛盾。对于征地拆迁中的各种遗留问题，如由此引发的涉诉信访问题必须坚持由属地政府负责解决，不能交由法院处理；又如集体经济形成的资金缺口，农村失地农民的养老保险问题的解决和落实等，建议有关部门加大工作力度，尽早研究解决，避免问题越拖越严重，政府成本越拖越高。创新安置模式，满足群众需求。根据被拆迁群众的意愿，结合各地的城市规划，在以货币补偿为主的前提下，积极探索和创新异地现房安置、就近安置和原地回迁安置等多种安置模式，拓宽征地拆迁的安置渠道，尽可能减少因征地拆迁对群众生产、生活带来的影响。采取先安置后拆迁、就地（重划区内）安置、集中安置以及对“自动拆迁者”提供奖金等多种拆迁安置办法，切实保证拆迁工作的顺利进行。建立特困拆迁户的社会保障体系，严格确定特困群体的范围和认定程序，确保这些群体在拆迁后的正常生活。同时，采取有效措施，对征地拆迁群众进行技能培训和就业扶持，确保征拆安置户失地不失业，拆迁不失利，能够获得谋生手段和生计资源。
4．解决当前部分涉征拆行政案件具体法律问题的司法对策
①关于选择权问题。赋予被征收入或者被拆迁人补偿安置方式的选择权并非590号令的创新，其实之前的305号令对此亦有明确规定，新旧条例在这一点上是一脉相承的。但我市在21号文件实施过程中和新旧条例过渡时期不同程度地存在忽视对选择权的保护，省高院也结合我市具体案件的审理提出了批评意见，反复强调选择权并非可有可无。对此，我们认为：对于适用590号令的征拆案件必须不折不扣地规范和保护选择权的行使，在征收补偿决定中必须得以体现；对于在审或者即将进入司法程序的遗留案件，应当采取积极补救措施弥补程序上的重大问题，进行证据补强，尽可能从性质上将严重违法降低为一般瑕疵，如积极寻找和提供实施产权调换的房源，主动找征拆户谈话，告知其享有选择权，并做好相关笔录，形成证据，如实向法院提交。
②关于“连环诉讼”的立案、审理问题。对于“连环诉讼”，我们认为，应首先注意在立案接待中对当事人加强释明，建议当事人起诉对其权利义务产生最直接、最实质影响的某一具体行政行为；其次，如果被征收人坚持分别起诉同一征地项目中依次发生的不同行政行为的，人民法院应当分别立案，并按照被诉行政行为作出的顺序依次审理。在作为后续行政行为基础的前置行政行为的审理期间，涉及后续行政行为的案件应当先行中止，待前案审理结束后再恢复审理；第三，对前置行政行为未同时起诉的，对该前置行政行为的法律文书一般只作证据进行审查。审查的方法可以参照最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条的规定，即前置行政行为存在重大明显违法情形的，不能作为认定后续行政行为合法的根据；第四，为避免当事人恶意诉讼和节约司法资源，可以考虑由中院统一调度，将若干个关联诉讼案件归口至审理对当事人权利义务产生最直接、最实质影响的具体行政行为受案法院进行审理，以提高审判效率。
③关于集体土地上签订《征收补偿安置协议》的性质认定问题。第一，从性质上讲，《征收补偿安置协议》因其订立的主体地位不平等、内容不完全是平等主体间协商一致的体现（许多补偿项目系法定标准，带有浓厚的行政色彩）等原因，不具备民事合同的法律特征，由此引起的纠纷不应受民法调整。如果签订协议后发生反悔等情形，我们认为应当将相关行政程序继续走完，直至作出《限期腾地决定书》；第二，征地拆迁事务所是接受国土局的委托从事具体征收事务的，其不具备签约的主体资格；第三，对于司法实践中出现的以《告知书》形式替代《征收补偿安置协议》的情况，我们认为，被征地农民在《告知书》上签名不产生缔约承诺的法律后果，《告知书》不能等同于《征收补偿安置协议》，中院审委会亦倾向于此种意见；第四，鉴于法律、法规和最高法院对此问题没有明确规定，我市多年来一直将《征收补偿安置协议》视为民事合同对待这一现实状况，加之通过签订协议确实能够化解大量纠纷这一现实需要，我们认为，在法律、法规没有作出新的规定之前，可以将其视为行政合同并参照民事程序予以处理。如果被征收人不按协议约定腾地，可以提起违约之诉，经严格审查符合法定条件的，甚至可以通过民事诉讼先予执行程序解决。
④关于集体土地办理了国有土地使用证的问题。对于在征地拆迁过程中逐渐暴露出来的集体土地办理了国有土地使用证的问题，中院的观点倾向子集体土地变为国有土地必须经过征收这一法定程序，涉案国土证的颁发大多违反法定程序，土地权属来源不明，审批程序违法，政府对此有权依法纠错（即撤证），但必须区分不同的情形：对于明知颁证程序违法，主观上存在恶意，仅仅交纳两三百块钱就获取的国土证应当依法撤销，撤证机关可不承担因信赖利益损失引发的行政赔偿责任；对于符合当时的政策、法规，主观上非恶意，且依法签订了土地出让合同并交纳了土地出让金而获取国土证的，不能轻易撤销；对于介于前述两种情形之间的，可以考虑撤证，但应赔偿信赖利益损失（由政府作出赔偿承诺或者赔偿方案，法院在撤证文书中交待诉权）。
⑤关于征地公告到村还是到组的问题。《土地管理法实施条例》第二十五条规定“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”。这一规定与《长沙市征地补偿安置条例》的相关内容在公告范围上存在差异。对此，我们认为，当上位法与下位法在内容上存在不一致的情况时，应当优先适用上位法；《长沙市征地补偿安置条例》规定的公告范围到“被征地所在的乡（镇、街道）和村（社区）、组”是符合我市实际情况的，即内五区集体土地所有权一般落户在村委会，四县（市）则一般落户到村民小组，存在差异，因此，我们建议市人大常委会肘《长沙市征地补偿安置条例》的相关条款作立法解释，从源头上厘清由此引发的纷争。
⑥关于行政文书送达问题。对于这一问题，我们认为：第一，谨慎合理选择送达方式。行政文书在能够直接送达的情况下，尽量采用直接送达方式，避免由于邮寄送达、留置送达、公告送达环节存在的风险导致签收事实不明，影响行政行为的程序合法性；第二，行政机关对符合邮寄送达的情形，在送达前向被执行人调查核实准确的送达地址，必要时，可以借鉴“法院立案时要求原告提供法律文书送达确认书”的方式，让其填写送达地址确认书并进行相应提示，确保能按照其提供的邮寄地址及时准确送达；第三，严格依照民诉法适用留置送达和公告送达方式。公告送达仅适用于穷尽其他一切方式不能送达的情形，不得随意滥用，留置送达回证上必须有行政机关工作人员和当地基层组织工作人员的共同签名，并说明情况，最好能够将行政文书张贴于受送达人的住处并拍照留存备查。
⑦关于涉征拆行政相对人起诉省政府案件的受理问题。对于这一问题，我们将认真总结梳理近三年相关案件的基本情况，形成书面报告，向省高院专题汇报。我们认为，法律、法规有明确规定应当受理的和前置程序法律文书中明确交待了诉权的，中院应当依法慎重受理，这非但不与“法治湖南”的精神相抵触，反而是“政府依法行政、法院依法监督”的具体体现，在立案审查和案件审理过程中，还应当及时向省高院和省法制办沟通汇报，取得他们的理解和支持；对于某些确实不宜通过司法途径解决的特殊问题、遗留问题，要严把立案关，多做矛盾化解和疏导工作。
⑧关于完善非诉强制案件审查标准的问题。去年9月，最高法院《紧急通知》明确要求“基层法院实施司法强拆前必须报上一级法院批准”，但没有出台相应配套的操作规程和审查标准。为进一步规范全市法院对非诉强拆案件的审查和执行，今年1月30日，中院征收庭起草制定了《关于审查和执行国有土地上房屋征收与补偿、集体土地征收两类非诉执行案件若干问题的规定（试行）》（共28条）。今年全市法院司法强拆工作要在以下三个方面下功夫：第一，必须坚持以下四项审查原则，即坚持合法性审查为主，兼顾合理性和可执行性审查的原则；坚持维护和监督相并重的原则；坚持在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，力争协调处理的原则；坚持刚柔并济的原则，灵活运用说服教育和强制执行相结合的方式化解纷争；第二，必须严格执行申请人申请法院司法强拆和基层法院请求准予实施强拆报批案件的法定条件、程序和材料要求，凡不符合要求的，一律不准予执行；第三，必须坚持申请人申请法院强制执行时附带提交强制执行风险评估报告（包括社会稳定风险评估、舆情评估等）的制度。强拆隐含的风险不容小觑，必须事先进行必要的风险评估，提前做好预案，以防止极端事件的发生，形成负面的社会评价。法院在对申请人提交的报告进行综合分析后，再采取高效稳妥的执行措施。
关于“一户多证”、“2006年7月1日前区房产局发证的效力”、“以市长办公会议纪要确定合法面积”、“违法违章建筑的认定”等其他问题，三级法院目前未能形成一致意见，这些问题的形成不是一天两天，解决的方法也不可能一蹴而就。我们建议对这些问题作进一步深入研究，并尽快与政府法制办、住建委、规划局、国土局等部门对接，寻求解决对策，个别问题甚至需要提交高层共同会商解决。
（作者单位：湖南省长沙市中级人民法院土地房屋征收审判庭）
文章来自于中国法制出版社
中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编辑《行政执法与行政审判》第54级2012.12
